Promover a integração das políticas públicas que interagem com os recursos hídricos é, provavelmente, a tarefa mais urgente e complexa da agenda dos gestores públicos realmente comprometidos com o futuro sustentado das metrópoles. A discussão é feita pelo pesquisador do Laboratório de Hidrologia e Estudos do Meio Ambiente da COPPE e do Programa de Pós-graduação em Urbanismo - PROURB/FAU/UFRJ, Paulo Roberto F. Carneiro no texto que segue e também em sua tese de doutorado , disponibilizada em nosso site, onde trata da integração do planejamento do uso do solo à gestão dos recursos hídricos, com enfoque no controle de inundação.
O ARCO METROPOLITANO E O FUTURO DA BAIXADA FLUMINENSE
D.Sc. Paulo Roberto F. Carneiro
Promover a integração das políticas públicas que interagem com os recursos hídricos é, provavelmente, a tarefa mais urgente e complexa da agenda dos gestores públicos realmente comprometidos com o futuro sustentado das metrópoles.
No momento, não está claro se há determinação política para a construção de arranjos institucionais que retomem a gestão em bases metropolitanas, em substituição ao modelo que predominou nos últimos vinte anos, fundado mais na atomização das políticas, levando à ruptura do planejamento em bases regionais, do que na desejável desconcentração de poder.
As dificuldades para a integração de políticas setoriais são conhecidas e decorrem da própria lógica de atuação das instituições. A fragmentação institucional implica em igual fragmentação na gestão da água, de tal forma que para cada tipo de uso ou propósito temos uma instituição diferente para sua administração. Soma-se a este aspecto o fato de cada setor possuir seu próprio ritmo de concepção e implantação de projetos, como também, possuir características operacionais específicas e, em grande medida, independentes uma das outras.
Até o momento, a retomada do debate sobre a gestão das metrópoles está circunscrito às instituições e atores diretamente vinculados ao planejamento urbano e regional. Em relação à gestão dos recursos hídricos, prevalecem as expectativas de que os comitês de bacia possam exercer o papel de integradores das políticas setoriais e de ordenamento do território, não obstante, passados mais de 10 anos da institucionalização da Política Nacional de Recursos Hídricos, não tenham adquirido o status de entes públicos de Estado, conforme prevê a Lei 9.433/97, com a legitimidade necessária para articular e integrar políticas de alcance regional.
A falta de articulação entre as instâncias de planejamento setoriais e entre os diferentes níveis de governo contribui para o comprometimento da qualidade de vida nas cidades. Emerge dessa constatação a proposição de arranjos político-institucionais capazes de formular políticas públicas integradas que atendam aos interesses comuns dos municípios metropolitanos. O possível equacionamento dessa questão passa por atribuir papel central ao planejamento de corte regional superando o cenário atual de atomização das políticas públicas.
O Arco Metropolitano¹ irá provocar transformações significativas na estrutura urbana da Baixada Fluminense, criando novos vetores de expansão e novas centralidades urbanas. Essa é uma obra de múltiplos objetivos e de importância estratégica para a Região Metropolitana do Rio de Janeiro, interligando cinco rodovias federais, uma ferrovia e vários pólos industriais de grande porte que estão sendo implantados na Região Metropolitana. Em suas duas extremidades, o Arco irá conectar o Comperj - Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro, situado no município de Itaboraí, em fase de implantação, ao Porto de Itaguaí, na baía de Sepetiba.
Seu traçado, no entanto, cruzará as únicas áreas não urbanizadas nas bacias contribuintes à Baía de Guanabara, introduzindo novos vetores de expansão urbana em sua área de influência. Ao expandir a ocupação para os espaços ainda não urbanizados ter-se-á a intensificação da degradação ambiental, impermeabilização dos solos e, conseqüentemente, aumento das inundações, conforme demonstrado na tese de doutoramento, defendida na COPPE/UFRJ² .
Observa-se em vários municípios da Baixada Fluminense uma expansão descontrolada do perímetro urbano, uma vez que não é acompanhada da infraestrutura e dos serviços necessários. Esta forma desorganizada de expansão comprova a inexistência de critérios técnicos e de planejamento na delimitação do perímetro urbano legal.
Muitas vezes, a delimitação do perímetro urbano é feita visando apenas o interesse tributário da prefeitura, não tendo relação com o planejamento sustentável da expansão da cidade.
As áreas urbanas consolidadas mantêm baixas taxas de adensamento em decorrência dos vazios urbanos mantidos, muitas vezes, como estoques de solo para especulação futura, em detrimento da função social da propriedade urbana, conforme preconizado pela Constituição brasileira e pelo Estatuto da Cidade.
A continuidade da expansão do tecido urbano perpetua o ciclo de carência de infraestrutura, pois exige das prefeituras e das outras esferas do poder público uma permanente expansão do mobiliário urbano para essas novas áreas. Além de provocar a expulsão de atividades agrícolas produtivas, a continuidade desse processo agrava o déficit de transporte coletivo e isola parcelas da população dos mercados dinâmicos de trabalho.
Existem razões para acreditar que os novos arranjos institucionais em vigor no país ³ oferecem alternativas para a gestão compartilhada entre estados e municípios, principalmente nas grandes aglomerações urbanas. Especificamente em relação à atuação do município, existe um vasto campo de possibilidades a ser perseguido com o Estatuto da Cidade. Os novos Planos Diretores podem e devem incorporar mecanismos mais eficazes de gerenciamento do uso do solo, utilizando-se de uma gama maior de instrumentos jurídicos, econômicos e fiscais voltados para o desenvolvimento urbano em bases sustentáveis. Entretanto, os planos diretores de desenvolvimento urbano ainda ressentem-se de mecanismos de coordenação e cooperação intermunicipal, de forma a evitar que o desenvolvimento urbano de um comprometa o desenvolvimento de outro.
A Baixada Fluminense reúne condições ainda favoráveis para o planejamento de inundações urbanas, mesmo se pensadas no longo prazo. Parte significativa do seu território permanece como áreas ainda não incorporadas à malha urbana – notadamente as áreas situadas entre as serras abruptas e a baixada propriamente dita. Isso torna possível a manutenção de áreas com elevadas taxas de permeabilidade do solo, desde que a malha urbana não se expanda para essas áreas.
O principal fator limitante para a expansão do perímetro urbano para as áreas situadas no interior da bacia da Baía de Guanabara é a falta de conexões viárias e de linhas regulares de transporte de massa. A construção do Arco Metropolitano poderá mudar esse quadro, se não for acompanhada de um conjunto de medidas articuladas nos diferentes níveis das administrações públicas que coíbam a expansão desordenada do atual perímetro urbano.
Dessa forma, recomenda-se fortemente a retomada do planejamento de longo prazo, calcados em mecanismos de cooperação eficazes, evitando-se arranjos com viés voluntaristas e de caráter eleitoral.
D.Sc. Paulo Roberto F. Carneiro
Promover a integração das políticas públicas que interagem com os recursos hídricos é, provavelmente, a tarefa mais urgente e complexa da agenda dos gestores públicos realmente comprometidos com o futuro sustentado das metrópoles.
No momento, não está claro se há determinação política para a construção de arranjos institucionais que retomem a gestão em bases metropolitanas, em substituição ao modelo que predominou nos últimos vinte anos, fundado mais na atomização das políticas, levando à ruptura do planejamento em bases regionais, do que na desejável desconcentração de poder.
As dificuldades para a integração de políticas setoriais são conhecidas e decorrem da própria lógica de atuação das instituições. A fragmentação institucional implica em igual fragmentação na gestão da água, de tal forma que para cada tipo de uso ou propósito temos uma instituição diferente para sua administração. Soma-se a este aspecto o fato de cada setor possuir seu próprio ritmo de concepção e implantação de projetos, como também, possuir características operacionais específicas e, em grande medida, independentes uma das outras.
Até o momento, a retomada do debate sobre a gestão das metrópoles está circunscrito às instituições e atores diretamente vinculados ao planejamento urbano e regional. Em relação à gestão dos recursos hídricos, prevalecem as expectativas de que os comitês de bacia possam exercer o papel de integradores das políticas setoriais e de ordenamento do território, não obstante, passados mais de 10 anos da institucionalização da Política Nacional de Recursos Hídricos, não tenham adquirido o status de entes públicos de Estado, conforme prevê a Lei 9.433/97, com a legitimidade necessária para articular e integrar políticas de alcance regional.
A falta de articulação entre as instâncias de planejamento setoriais e entre os diferentes níveis de governo contribui para o comprometimento da qualidade de vida nas cidades. Emerge dessa constatação a proposição de arranjos político-institucionais capazes de formular políticas públicas integradas que atendam aos interesses comuns dos municípios metropolitanos. O possível equacionamento dessa questão passa por atribuir papel central ao planejamento de corte regional superando o cenário atual de atomização das políticas públicas.
O Arco Metropolitano¹ irá provocar transformações significativas na estrutura urbana da Baixada Fluminense, criando novos vetores de expansão e novas centralidades urbanas. Essa é uma obra de múltiplos objetivos e de importância estratégica para a Região Metropolitana do Rio de Janeiro, interligando cinco rodovias federais, uma ferrovia e vários pólos industriais de grande porte que estão sendo implantados na Região Metropolitana. Em suas duas extremidades, o Arco irá conectar o Comperj - Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro, situado no município de Itaboraí, em fase de implantação, ao Porto de Itaguaí, na baía de Sepetiba.
Seu traçado, no entanto, cruzará as únicas áreas não urbanizadas nas bacias contribuintes à Baía de Guanabara, introduzindo novos vetores de expansão urbana em sua área de influência. Ao expandir a ocupação para os espaços ainda não urbanizados ter-se-á a intensificação da degradação ambiental, impermeabilização dos solos e, conseqüentemente, aumento das inundações, conforme demonstrado na tese de doutoramento, defendida na COPPE/UFRJ² .
Observa-se em vários municípios da Baixada Fluminense uma expansão descontrolada do perímetro urbano, uma vez que não é acompanhada da infraestrutura e dos serviços necessários. Esta forma desorganizada de expansão comprova a inexistência de critérios técnicos e de planejamento na delimitação do perímetro urbano legal.
Muitas vezes, a delimitação do perímetro urbano é feita visando apenas o interesse tributário da prefeitura, não tendo relação com o planejamento sustentável da expansão da cidade.
As áreas urbanas consolidadas mantêm baixas taxas de adensamento em decorrência dos vazios urbanos mantidos, muitas vezes, como estoques de solo para especulação futura, em detrimento da função social da propriedade urbana, conforme preconizado pela Constituição brasileira e pelo Estatuto da Cidade.
A continuidade da expansão do tecido urbano perpetua o ciclo de carência de infraestrutura, pois exige das prefeituras e das outras esferas do poder público uma permanente expansão do mobiliário urbano para essas novas áreas. Além de provocar a expulsão de atividades agrícolas produtivas, a continuidade desse processo agrava o déficit de transporte coletivo e isola parcelas da população dos mercados dinâmicos de trabalho.
Existem razões para acreditar que os novos arranjos institucionais em vigor no país ³ oferecem alternativas para a gestão compartilhada entre estados e municípios, principalmente nas grandes aglomerações urbanas. Especificamente em relação à atuação do município, existe um vasto campo de possibilidades a ser perseguido com o Estatuto da Cidade. Os novos Planos Diretores podem e devem incorporar mecanismos mais eficazes de gerenciamento do uso do solo, utilizando-se de uma gama maior de instrumentos jurídicos, econômicos e fiscais voltados para o desenvolvimento urbano em bases sustentáveis. Entretanto, os planos diretores de desenvolvimento urbano ainda ressentem-se de mecanismos de coordenação e cooperação intermunicipal, de forma a evitar que o desenvolvimento urbano de um comprometa o desenvolvimento de outro.
A Baixada Fluminense reúne condições ainda favoráveis para o planejamento de inundações urbanas, mesmo se pensadas no longo prazo. Parte significativa do seu território permanece como áreas ainda não incorporadas à malha urbana – notadamente as áreas situadas entre as serras abruptas e a baixada propriamente dita. Isso torna possível a manutenção de áreas com elevadas taxas de permeabilidade do solo, desde que a malha urbana não se expanda para essas áreas.
O principal fator limitante para a expansão do perímetro urbano para as áreas situadas no interior da bacia da Baía de Guanabara é a falta de conexões viárias e de linhas regulares de transporte de massa. A construção do Arco Metropolitano poderá mudar esse quadro, se não for acompanhada de um conjunto de medidas articuladas nos diferentes níveis das administrações públicas que coíbam a expansão desordenada do atual perímetro urbano.
Dessa forma, recomenda-se fortemente a retomada do planejamento de longo prazo, calcados em mecanismos de cooperação eficazes, evitando-se arranjos com viés voluntaristas e de caráter eleitoral.
¹ O Arco Metropolitano é uma obra do Governo Federal com custo estimado em aproximadamente US$ 16 bilhões. O Arco Metropolitano fará a interseção com cinco rodovias federais e uma ferrovia e a ligação com vários pólos industriais de grande porte que estão sendo implantados na Região Metropolitana do Rio de Janeiro.
² CARNEIRO, Paulo Roberto Ferreira. Controle de Inundações em Bacias Metropolitanas, Considerando a Integração do Planejamento do Uso Solo à Gestão dos Recursos Hídricos. Estudo de caso: bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí na Região Metropolitana do Rio de Janeiro. 2008. IX, 296 p. (Doutorado em Engenharia Civil) Coordenação dos Programas de Pós-Graduação de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPE/UFRJ), Rio de Janeiro.
³ Em pouco mais de 10 anos o país consolidou um conjunto de Leis Federais que tratam da organização político-institucional dos setores de recursos hídricos (Lei 9.433/97), de desenvolvimento urbano (Lei nº 10.257/01), de gestão consorciada de entes públicos (Lei nº 11.107/05) e de saneamento básico (Lei nº 11.445/07).
Veja também:
² CARNEIRO, Paulo Roberto Ferreira. Controle de Inundações em Bacias Metropolitanas, Considerando a Integração do Planejamento do Uso Solo à Gestão dos Recursos Hídricos. Estudo de caso: bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí na Região Metropolitana do Rio de Janeiro. 2008. IX, 296 p. (Doutorado em Engenharia Civil) Coordenação dos Programas de Pós-Graduação de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPE/UFRJ), Rio de Janeiro.
³ Em pouco mais de 10 anos o país consolidou um conjunto de Leis Federais que tratam da organização político-institucional dos setores de recursos hídricos (Lei 9.433/97), de desenvolvimento urbano (Lei nº 10.257/01), de gestão consorciada de entes públicos (Lei nº 11.107/05) e de saneamento básico (Lei nº 11.445/07).
Veja também:
